習近平主席在氣候變化巴黎大會開幕式上的講話中重申：“中國在國家自主貢獻中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現”，并強調“雖然需要付出艱苦的努力，但我們有信心和決心實現我們的承諾”。國家碳排放達峰目標的實現，不僅需要鋼鐵、建材等高耗能行業在“十三五”期間率先實現碳排放的零增長，更需要經濟發達地區在2020年左右率先達峰。而推動經濟發達地區碳排放率先達峰，不僅有助于加快形成綠色低碳轉型的發展模式和倒逼機制，還也有助于協同推動經濟的高質量發展和生態環境的高水平保護。
一、我國碳排放達峰總體思路及地方達峰目標落實情況
從2014年中國政府首次在聯合國氣候峰會上提出“努力爭取二氧化碳排放總量盡早達到峰值”以來，國家層面相繼出臺了一系列政策性文件，對我國碳排放峰值目標及實現路徑提出了明確的要求，絕大部分地區也根據國家峰值目標和總體要求，結合各自對峰值目標和發展階段的認識逐漸推進。
一是國家層面明確2030年左右達峰并爭取盡早達峰。2015年6月，中國向《聯合國氣候變化框架公約》提交《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件，確定了到2030年的自主貢獻目標，包括2030年左右二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早達峰、單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年下降 60%～65%等。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《“十三五”規劃綱要》）明確提出，到2020年有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業碳排放，推進工業、能源、建筑、交通等重點領域低碳發展；支持優化開發區域率先實現碳排放達到峰值；深化各類低碳試點，實施近零碳排放區示范工程等措施。《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》進一步要求：到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制；支持優化開發區域率先達到峰值，力爭部分重化工行業2020年左右實現率先達峰，能源體系、產業體系和消費領域低碳轉型取得積極成效。從這一系列政策文件可以看出，我國政府已將強化碳排放總量控制和推動碳排放達峰，作為今后一段時期應對氣候變化的核心工作，并針對重點區域和行業提出了早于全國率先達峰的目標，對推動各地加快低碳轉型具有重要的指導意義。
二是省級層面峰值目標及落實進度差異較大。截止到2018年6月，全國31個省（區、市）均發布了省級“十三五”控制溫室氣體排放的相關方案或規劃，其中，25個省（區、市）發布了“十三五”控制溫室氣體排放工作方案，6個省（區、市）以相關規劃、方案或意見的形式對“十三五”控制溫室氣體排放工作進行了安排。調研發現，31個省（區、市）的方案（規劃）中，針對峰值目標的規定不盡相同。其中，北京、天津、山西、山東、海南、重慶、云南、甘肅、新疆等9省（區、市）提出了明確的整體碳排放達峰時間，其余省（區、市）雖未針對省域整體提出達峰時間，但根據各自省情，針對重點地區、試點城市或重點行業提出了峰值目標。沒有提出具體峰值目標的部分省份，也根據各自省情開展了碳排放達峰相關研究。詳見附表。
三是大部分低碳試點城市提出了明確達峰目標。分析發現，除了部分省（區、市）在其“十三五”控制溫室氣體排放工作方案或規劃中對省域整體及省內試點城市提出了達峰要求，大部分低碳試點城市也在各自試點方案中提出了具體的達峰目標。自2013年以來，我國已開展三批共計87個低碳省市試點，據初步統計，截至2017年10月，共有73個低碳試點省市以不同方式提出了碳排放峰值目標，包括第一、二批試點省市28個和全部第三批試點地區45個。
四是各地區提出的達峰路徑總體相似亮點不多。初步分析結果顯示，目前已經設立達峰目標的省（區、市）均采取了一系列積極有效的措施來推動達峰目標的實現，主要包括加快產業低碳轉型、促進服務業發展、強化節能管理、加強重點領域節能減排、優化能源消費結構、開展各領域低碳試點和行動、增加森林碳匯等，并普遍重視低碳相關重點工作，如積極分解落實碳強度下降目標，全面積極參與全國碳市場建設，大力提升溫室氣體排放數據統計核算、清單編制和基礎研究等方面的能力，加強國際和地區間交流與合作等。部分省市也在積極探索推動碳排放達峰的新思路和新舉措，如推動建立以峰值目標倒逼碳減排的新機制，以大數據支撐碳排放管理，主動開展近零碳排放區示范工程建設，探索跨區域碳排放權交易試點，探索低碳扶貧新模式等，為其它省市提供了很好的借鑒。
二、發達地區碳排放達峰目標調查及路徑分析
通過對北京、上海、廣東和浙江四個發達省市碳排放達峰目標和實施路徑的調查分析，初步發現，這四省市2017年經濟總量占全國的24.2%，但碳排放只占全國14.4%左右，它們的經濟發展重點和路徑不盡相同，在控制溫室氣體排放、探索達峰路徑方面也各具特色。
一是四省市中只有北京和上海提出明確的達峰目標。在國家發布《“十三五”規劃綱要》之后，上述四省市均制定了中長期碳排放控制目標，自上而下地分解到各個區域和行業部門，引導各區域對重點領域和高耗能行業進行結構調整和優化升級，以推動達峰進程。北京和上海都在政府文件中正式對各自碳排放達峰年份和總量提出了具體目標，其中，北京市在《“十三五”時期節能降耗及應對氣候變化規劃》中提出“二氧化碳排放總量在2020年達到峰值并盡早達峰”的目標，達峰碳排放量約1.6億噸CO2；上海市在《城市總體規劃（2017-2035）》中提出“全市碳排放總量與人均碳排放于2025年之前達到峰值”，“到2020年二氧化碳排放總量控制在2.5億噸以內”，“至2040年碳排放總量較峰值減少15%左右”的目標，達峰目標時間早于國家的達峰時間。廣東省在其“十三五”控制溫室氣體排放工作方案中提出到2030年前碳排放率先達峰，雖沒有明確具體年份，但對廣州、深圳等所轄發達城市提出了爭取在2020年左右達峰的要求。浙江省目前尚未在政府文件中明確提出達峰目標，僅在相關研究中提出到2030年碳排放總量得到有效控制、比國家提前達到碳排放峰值，并同時提出所轄的杭州、寧波、溫州等發達城市提前達峰。
二是四省市碳排放達峰主要依賴重點領域的關鍵舉措。在優化產業結構方面：浙江省主要通過做精做細第一產業、做強做大第二產業來實現產業結構的調整優化，其中：第一產業重點推動綠色低碳集約型農業的發展，第二產業大力發展附加值較高的產業；北京市則嚴格控制企業的存量和增量，重點發展第三產業；上海市提出按照“高端化、智能化、綠色化、服務化”的要求，大力發展先進制造業和現代服務業，同時嚴格控制重化工業發展規模及能耗，并加大落后產能調整力度；廣東省主要通過淘汰高耗能產業的落后產能和嚴格控制新增產能，控制第二產業中高耗能行業的比重。在調整能源結構方面：浙江省積極開展建設清潔能源示范省的工作，以發展非化石能源為重點，推動能源結構低碳化，特別提出要加快核電站建設和提高非化石能源比例；北京市持續推進四大燃氣熱電中心的清潔化、低碳化，加強本地可再生能源的應用開發，并進一步加快建設外調綠色電力通道；上海市大力消減煤炭消費總量，提高天然氣等低碳能源比重；廣東省有序淘汰落后產能和過剩產能，重點控制工業領域排放，推動出口結構低碳化。在推動建筑領域低碳發展方面：浙江省由于正處于建筑行業增長期，采取的主要措施是大力推廣綠色建材和節能設備；北京市主要是嚴格控制建筑規模，并強化對既有建筑的節能改造和加大煤改氣、煤改電措施力度；上海市積極推廣裝配式建筑與市政基礎設施的技術應用；廣東省主要提高基礎設施和建筑質量，推進既有建筑節能改造，強化新建建筑節能，推廣綠色建筑。在推動交通領域低碳發展方面：浙江省強調積極推進綠色交通省試點，加快建設客運專線和城際軌道交通，大力發展綠色水路運輸等；北京市的主要措施包括提高清潔能源車比例、控制機動車保有量、發展交通智能化技術等；上海市的主要措施包括提高綠色交通出行比例、推進航空運輸和水路運輸的低碳化；廣東省的主要措施包括推進現代綜合交通運輸體系建設，加快發展鐵路、水運等低碳運輸方式，完善公交優先的城市交通運輸體系，鼓勵使用節能、清潔能源和新能源運輸工具等。
三是四省市積極開展試點示范和路徑創新。這些省市充分結合本地特點，因地制宜采取多種試點行動和創新舉措，推動分區域、分階段達峰。北京市根據首都城市戰略定位，對市域內不同功能區實施差異化的節能減碳措施，降低能源需求強度，減少存量排放，同時積極開展低碳鄉鎮、低碳社區等多類型、多層次的綠色低碳試點和示范建設，結合生態建設以及可再生能源開發，實施了一批近零碳排放區示范工程。浙江省以碳排放峰值和總量控制為重點，鼓勵省內發達城市率先達峰，支持杭州、寧波和溫州市在“十三五”末率先達到峰值并總結推廣試點經驗，鼓勵嘉興、金華、衢州等第三批國家低碳試點城市制定峰值目標和達峰路線圖，同時積極推動近零碳排放園區建設。廣東省主動開展多項創新性低碳試點示范，率先提出建立“珠三角地區實施近零碳排放區示范工程”，并開展近零碳排放示范工程項目遴選，積極推進碳交易試點、實施碳普惠制、推廣低碳產品認證等創新舉措。上海市分階段、分批次推動低碳試點和創新實踐，積極推動第二批低碳試點創建，深入推進上海市碳市場建設。
三、地區推動落實碳排放達峰存在的主要問題
調研分析發現，盡管我國明確提出峰值目標已經過去三年，但至今仍有相當部分省市碳排放達峰目標缺失，還有相當一部分地區并未從國家戰略角度充分認識碳排放峰值對于形成倒逼機制的作用，將峰值目標簡單理解為限制本地區發展空間的指標，在峰值目標決策上“不主動”，也有部分地區在初步研究的基礎上提出峰值目標，但存在基礎數據不足、對經濟發展新常態研判不充分、缺乏社會共識等問題，峰值時間也與國家要求相差甚遠等現象。
一是各地區達峰目標設置仍相對保守。目前很多省份提出了達峰目標，但一些東部經濟發達地區在峰值目標提出方面相對保守，有些地方目前仍未提出明確的峰值目標，有些地方雖較早開展研究并提出碳排放達峰時間，但峰值目標年為2030年后，仍較為保守，未來需要做進一步修正和調整。對很多省來說，省級、市級乃至區縣級的峰值目標仍存在不匹配的問題，有些省級達峰目標超前于市、縣級，導致市、縣提出的達峰目標和配套措施無法支撐省級目標的完成。
二是高碳鎖定效應仍將是達峰目標實現的重要障礙。部分地區的產業結構長期偏重高碳行業，有些地區的傳統產業占比高達70%左右，盡管在“轉方式、調結構”方面做了很多努力，但短期內還難以扭轉經濟發展主要靠重化工業拉動的現實情況。有些地方雖已經提出達峰目標，但同時又上馬一些新的高能耗項目和工程，如果不能采取合理措施加以控制，將難以保證峰值目標的實現。許多地區的能源結構長期以煤炭、石油等高碳能源為主，能源生產、運輸等都圍繞煤炭而建，但由于快速城鎮化和工業化產生了巨大的、剛性的能源需求，或受限于可再生能源稟賦不足且開發潛力有限，能源供應系統無法短期內擺脫高碳的格局，導致推動碳排放達峰工作較為艱巨。
三是基礎能力仍難以為達峰目標實現提供充分支撐。各地區溫室氣體排放相關的統計數據體系仍不夠完善，相關基礎數據還較為缺乏，難以為碳排放達峰分析提供足夠的數據支撐。目前，大部分省（區、市）都完成了省級溫室氣體清單的編制，但很多地區還沒有更詳細的市、縣級溫室氣體排放清單，對行業溫室氣體排放的核算也較為薄弱，因此也難以為碳排放達峰分析提供有效支持。此外，目前各地在對碳排放達峰目標和路徑進行分析時，采用的方法參差不齊，對路徑的合理性、科學性和可操作性也缺乏充分的論證，很大程度上影響了碳排放目標和路徑的設定，而相關研究隊伍的能力和資金支持也需加強。
四、推動地方率先達峰的政策與建議
推動經濟發達地區碳排放率先達峰是確保國家峰值目標實現的重要基石和風向標。北京、上海等低碳試點地區通過對碳排放峰值目標及實施路線圖研究，不斷加深對峰值目標的科學認識和政治共識，不斷強化低碳發展目標的約束力和引領作用，不僅有助于加快形成綠色低碳轉型的倒逼機制和發展模式，而且也有助于協同推動經濟的高質量發展和生態環境的高水平保護。為此建議：
一是加強頂層設計，推動盡早達峰。在我國經濟進入“新常態”、供給側結構性改革取得明顯成效、能源結構和產業結構調整進程加快等新形勢下，我國碳排放有可能提前達峰。建議充分利用我國發展轉型的戰略機遇期，在綜合考慮我國經濟社會發展形勢和需求的基礎上，從國家層面盡早制訂碳排放達峰行動路線圖，并提出落實碳排放達峰目標的配套政策和保障措施。各地區應進一步提升對碳排放達峰的認識和宣傳，結合本地區在經濟發展水平、低碳產業培育、低碳能源利用、生態功能定位等方面的特點，進一步強化對本地區碳排放達峰路線圖的研究，明確推動碳排放達峰的重點領域和關鍵措施。
二是強化總量控制，完善相關機制。為推動碳排放達峰目標的順利實現，應積極推動建立碳排放總量控制制度，在做好全國碳排放總量控制目標設計的同時，研究提出碳排放總量控制目標的行業、地區分解機制，并加強目標責任考核和配套機制完善，引導各行業、各地區加快推進低碳轉型。針對經濟發達地區，應發揮其先進示范作用，按照提升經濟質量和控制碳排放的總體要求，盡快研究提出碳排放總量控制目標和落實方案。對于生態脆弱和開發強度大的地區，應鼓勵其盡早提出地區碳排放總量控制目標和思路，以控制增量為重點，并與生態保護、脫貧和提高碳匯等目標綜合考慮。
三是強化宏觀指導，加強統籌協調。推動部分區域率先達峰是碳排放達峰和總量控制工作的堅強保障，也是在不同經濟、產業、能源和政策支持條件下，探索差異化低碳發展模式的“試驗田”。建議進一步加強對碳排放達峰推進工作的統籌和協調，加強國家與地方以及省與市、縣之間的協調互動，推動國家頂層設計與地方先行先試的有機結合。國家應進一步強化對各地區推動碳排放達峰工作的指導，并加強在資金、人力、技術等方面的支持力度。各地應深入總結和積極分享推動碳排放達峰和總量控制工作中的經驗教訓，加強相關基礎能力建設，在低碳制度建設、低碳管理體系、低碳投融資機制等方面開展積極探索，形成推進碳排放達峰和總量控制的創新思維及模式。
