習(xí)近平主席在氣候變化巴黎大會開幕式上的講話中重申：“中國在國家自主貢獻(xiàn)中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭取盡早實(shí)現(xiàn)”，并強(qiáng)調(diào)“雖然需要付出艱苦的努力，但我們有信心和決心實(shí)現(xiàn)我們的承諾”。國家碳排放達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要鋼鐵、建材等高耗能行業(yè)在“十三五”期間率先實(shí)現(xiàn)碳排放的零增長，更需要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在2020年左右率先達(dá)峰。而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)碳排放率先達(dá)峰，不僅有助于加快形成綠色低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展模式和倒逼機(jī)制，還也有助于協(xié)同推動經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的高水平保護(hù)。
一、我國碳排放達(dá)峰總體思路及地方達(dá)峰目標(biāo)落實(shí)情況
從2014年中國政府首次在聯(lián)合國氣候峰會上提出“努力爭取二氧化碳排放總量盡早達(dá)到峰值”以來，國家層面相繼出臺了一系列政策性文件，對我國碳排放峰值目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑提出了明確的要求，絕大部分地區(qū)也根據(jù)國家峰值目標(biāo)和總體要求，結(jié)合各自對峰值目標(biāo)和發(fā)展階段的認(rèn)識逐漸推進(jìn)。
一是國家層面明確2030年左右達(dá)峰并爭取盡早達(dá)峰。2015年6月，中國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提交《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》文件，確定了到2030年的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，包括2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年下降 60%～65%等。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十三五”規(guī)劃綱要》）明確提出，到2020年有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放，推進(jìn)工業(yè)、能源、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域低碳發(fā)展；支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值；深化各類低碳試點(diǎn)，實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程等措施。《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》進(jìn)一步要求：到2020年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制；支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先達(dá)到峰值，力爭部分重化工行業(yè)2020年左右實(shí)現(xiàn)率先達(dá)峰，能源體系、產(chǎn)業(yè)體系和消費(fèi)領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型取得積極成效。從這一系列政策文件可以看出，我國政府已將強(qiáng)化碳排放總量控制和推動碳排放達(dá)峰，作為今后一段時期應(yīng)對氣候變化的核心工作，并針對重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)提出了早于全國率先達(dá)峰的目標(biāo)，對推動各地加快低碳轉(zhuǎn)型具有重要的指導(dǎo)意義。
二是省級層面峰值目標(biāo)及落實(shí)進(jìn)度差異較大。截止到2018年6月，全國31個省（區(qū)、市）均發(fā)布了省級“十三五”控制溫室氣體排放的相關(guān)方案或規(guī)劃，其中，25個省（區(qū)、市）發(fā)布了“十三五”控制溫室氣體排放工作方案，6個省（區(qū)、市）以相關(guān)規(guī)劃、方案或意見的形式對“十三五”控制溫室氣體排放工作進(jìn)行了安排。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，31個省（區(qū)、市）的方案（規(guī)劃）中，針對峰值目標(biāo)的規(guī)定不盡相同。其中，北京、天津、山西、山東、海南、重慶、云南、甘肅、新疆等9省（區(qū)、市）提出了明確的整體碳排放達(dá)峰時間，其余省（區(qū)、市）雖未針對省域整體提出達(dá)峰時間，但根據(jù)各自省情，針對重點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)城市或重點(diǎn)行業(yè)提出了峰值目標(biāo)。沒有提出具體峰值目標(biāo)的部分省份，也根據(jù)各自省情開展了碳排放達(dá)峰相關(guān)研究。詳見附表。
三是大部分低碳試點(diǎn)城市提出了明確達(dá)峰目標(biāo)。分析發(fā)現(xiàn)，除了部分省（區(qū)、市）在其“十三五”控制溫室氣體排放工作方案或規(guī)劃中對省域整體及省內(nèi)試點(diǎn)城市提出了達(dá)峰要求，大部分低碳試點(diǎn)城市也在各自試點(diǎn)方案中提出了具體的達(dá)峰目標(biāo)。自2013年以來，我國已開展三批共計87個低碳省市試點(diǎn)，據(jù)初步統(tǒng)計，截至2017年10月，共有73個低碳試點(diǎn)省市以不同方式提出了碳排放峰值目標(biāo)，包括第一、二批試點(diǎn)省市28個和全部第三批試點(diǎn)地區(qū)45個。
四是各地區(qū)提出的達(dá)峰路徑總體相似亮點(diǎn)不多。初步分析結(jié)果顯示，目前已經(jīng)設(shè)立達(dá)峰目標(biāo)的省（區(qū)、市）均采取了一系列積極有效的措施來推動達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要包括加快產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化節(jié)能管理、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排、優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、開展各領(lǐng)域低碳試點(diǎn)和行動、增加森林碳匯等，并普遍重視低碳相關(guān)重點(diǎn)工作，如積極分解落實(shí)碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，全面積極參與全國碳市場建設(shè)，大力提升溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算、清單編制和基礎(chǔ)研究等方面的能力，加強(qiáng)國際和地區(qū)間交流與合作等。部分省市也在積極探索推動碳排放達(dá)峰的新思路和新舉措，如推動建立以峰值目標(biāo)倒逼碳減排的新機(jī)制，以大數(shù)據(jù)支撐碳排放管理，主動開展近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)，探索跨區(qū)域碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，探索低碳扶貧新模式等，為其它省市提供了很好的借鑒。
二、發(fā)達(dá)地區(qū)碳排放達(dá)峰目標(biāo)調(diào)查及路徑分析
通過對北京、上海、廣東和浙江四個發(fā)達(dá)省市碳排放達(dá)峰目標(biāo)和實(shí)施路徑的調(diào)查分析，初步發(fā)現(xiàn)，這四省市2017年經(jīng)濟(jì)總量占全國的24.2%，但碳排放只占全國14.4%左右，它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)和路徑不盡相同，在控制溫室氣體排放、探索達(dá)峰路徑方面也各具特色。
一是四省市中只有北京和上海提出明確的達(dá)峰目標(biāo)。在國家發(fā)布《“十三五”規(guī)劃綱要》之后，上述四省市均制定了中長期碳排放控制目標(biāo)，自上而下地分解到各個區(qū)域和行業(yè)部門，引導(dǎo)各區(qū)域?qū)χ攸c(diǎn)領(lǐng)域和高耗能行業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，以推動達(dá)峰進(jìn)程。北京和上海都在政府文件中正式對各自碳排放達(dá)峰年份和總量提出了具體目標(biāo)，其中，北京市在《“十三五”時期節(jié)能降耗及應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》中提出“二氧化碳排放總量在2020年達(dá)到峰值并盡早達(dá)峰”的目標(biāo)，達(dá)峰碳排放量約1.6億噸CO2；上海市在《城市總體規(guī)劃（2017-2035）》中提出“全市碳排放總量與人均碳排放于2025年之前達(dá)到峰值”，“到2020年二氧化碳排放總量控制在2.5億噸以內(nèi)”，“至2040年碳排放總量較峰值減少15%左右”的目標(biāo)，達(dá)峰目標(biāo)時間早于國家的達(dá)峰時間。廣東省在其“十三五”控制溫室氣體排放工作方案中提出到2030年前碳排放率先達(dá)峰，雖沒有明確具體年份，但對廣州、深圳等所轄發(fā)達(dá)城市提出了爭取在2020年左右達(dá)峰的要求。浙江省目前尚未在政府文件中明確提出達(dá)峰目標(biāo)，僅在相關(guān)研究中提出到2030年碳排放總量得到有效控制、比國家提前達(dá)到碳排放峰值，并同時提出所轄的杭州、寧波、溫州等發(fā)達(dá)城市提前達(dá)峰。
二是四省市碳排放達(dá)峰主要依賴重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵舉措。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面：浙江省主要通過做精做細(xì)第一產(chǎn)業(yè)、做強(qiáng)做大第二產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，其中：第一產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)推動綠色低碳集約型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展附加值較高的產(chǎn)業(yè)；北京市則嚴(yán)格控制企業(yè)的存量和增量，重點(diǎn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；上海市提出按照“高端化、智能化、綠色化、服務(wù)化”的要求，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，同時嚴(yán)格控制重化工業(yè)發(fā)展規(guī)模及能耗，并加大落后產(chǎn)能調(diào)整力度；廣東省主要通過淘汰高耗能產(chǎn)業(yè)的落后產(chǎn)能和嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，控制第二產(chǎn)業(yè)中高耗能行業(yè)的比重。在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)方面：浙江省積極開展建設(shè)清潔能源示范省的工作，以發(fā)展非化石能源為重點(diǎn)，推動能源結(jié)構(gòu)低碳化，特別提出要加快核電站建設(shè)和提高非化石能源比例；北京市持續(xù)推進(jìn)四大燃?xì)鉄犭娭行牡那鍧嵒⒌吞蓟訌?qiáng)本地可再生能源的應(yīng)用開發(fā)，并進(jìn)一步加快建設(shè)外調(diào)綠色電力通道；上海市大力消減煤炭消費(fèi)總量，提高天然氣等低碳能源比重；廣東省有序淘汰落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能，重點(diǎn)控制工業(yè)領(lǐng)域排放，推動出口結(jié)構(gòu)低碳化。在推動建筑領(lǐng)域低碳發(fā)展方面：浙江省由于正處于建筑行業(yè)增長期，采取的主要措施是大力推廣綠色建材和節(jié)能設(shè)備；北京市主要是嚴(yán)格控制建筑規(guī)模，并強(qiáng)化對既有建筑的節(jié)能改造和加大煤改氣、煤改電措施力度；上海市積極推廣裝配式建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)應(yīng)用；廣東省主要提高基礎(chǔ)設(shè)施和建筑質(zhì)量，推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造，強(qiáng)化新建建筑節(jié)能，推廣綠色建筑。在推動交通領(lǐng)域低碳發(fā)展方面：浙江省強(qiáng)調(diào)積極推進(jìn)綠色交通省試點(diǎn)，加快建設(shè)客運(yùn)專線和城際軌道交通，大力發(fā)展綠色水路運(yùn)輸?shù)龋槐本┦械闹饕胧┌ㄌ岣咔鍧嵞茉窜嚤壤⒖刂茩C(jī)動車保有量、發(fā)展交通智能化技術(shù)等；上海市的主要措施包括提高綠色交通出行比例、推進(jìn)航空運(yùn)輸和水路運(yùn)輸?shù)牡吞蓟粡V東省的主要措施包括推進(jìn)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，加快發(fā)展鐵路、水運(yùn)等低碳運(yùn)輸方式，完善公交優(yōu)先的城市交通運(yùn)輸體系，鼓勵使用節(jié)能、清潔能源和新能源運(yùn)輸工具等。
三是四省市積極開展試點(diǎn)示范和路徑創(chuàng)新。這些省市充分結(jié)合本地特點(diǎn)，因地制宜采取多種試點(diǎn)行動和創(chuàng)新舉措，推動分區(qū)域、分階段達(dá)峰。北京市根據(jù)首都城市戰(zhàn)略定位，對市域內(nèi)不同功能區(qū)實(shí)施差異化的節(jié)能減碳措施，降低能源需求強(qiáng)度，減少存量排放，同時積極開展低碳鄉(xiāng)鎮(zhèn)、低碳社區(qū)等多類型、多層次的綠色低碳試點(diǎn)和示范建設(shè)，結(jié)合生態(tài)建設(shè)以及可再生能源開發(fā)，實(shí)施了一批近零碳排放區(qū)示范工程。浙江省以碳排放峰值和總量控制為重點(diǎn)，鼓勵省內(nèi)發(fā)達(dá)城市率先達(dá)峰，支持杭州、寧波和溫州市在“十三五”末率先達(dá)到峰值并總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵嘉興、金華、衢州等第三批國家低碳試點(diǎn)城市制定峰值目標(biāo)和達(dá)峰路線圖，同時積極推動近零碳排放園區(qū)建設(shè)。廣東省主動開展多項創(chuàng)新性低碳試點(diǎn)示范，率先提出建立“珠三角地區(qū)實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程”，并開展近零碳排放示范工程項目遴選，積極推進(jìn)碳交易試點(diǎn)、實(shí)施碳普惠制、推廣低碳產(chǎn)品認(rèn)證等創(chuàng)新舉措。上海市分階段、分批次推動低碳試點(diǎn)和創(chuàng)新實(shí)踐，積極推動第二批低碳試點(diǎn)創(chuàng)建，深入推進(jìn)上海市碳市場建設(shè)。
三、地區(qū)推動落實(shí)碳排放達(dá)峰存在的主要問題
調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，盡管我國明確提出峰值目標(biāo)已經(jīng)過去三年，但至今仍有相當(dāng)部分省市碳排放達(dá)峰目標(biāo)缺失，還有相當(dāng)一部分地區(qū)并未從國家戰(zhàn)略角度充分認(rèn)識碳排放峰值對于形成倒逼機(jī)制的作用，將峰值目標(biāo)簡單理解為限制本地區(qū)發(fā)展空間的指標(biāo)，在峰值目標(biāo)決策上“不主動”，也有部分地區(qū)在初步研究的基礎(chǔ)上提出峰值目標(biāo)，但存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)研判不充分、缺乏社會共識等問題，峰值時間也與國家要求相差甚遠(yuǎn)等現(xiàn)象。
一是各地區(qū)達(dá)峰目標(biāo)設(shè)置仍相對保守。目前很多省份提出了達(dá)峰目標(biāo)，但一些東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在峰值目標(biāo)提出方面相對保守，有些地方目前仍未提出明確的峰值目標(biāo)，有些地方雖較早開展研究并提出碳排放達(dá)峰時間，但峰值目標(biāo)年為2030年后，仍較為保守，未來需要做進(jìn)一步修正和調(diào)整。對很多省來說，省級、市級乃至區(qū)縣級的峰值目標(biāo)仍存在不匹配的問題，有些省級達(dá)峰目標(biāo)超前于市、縣級，導(dǎo)致市、縣提出的達(dá)峰目標(biāo)和配套措施無法支撐省級目標(biāo)的完成。
二是高碳鎖定效應(yīng)仍將是達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要障礙。部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期偏重高碳行業(yè)，有些地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)70%左右，盡管在“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”方面做了很多努力，但短期內(nèi)還難以扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠重化工業(yè)拉動的現(xiàn)實(shí)情況。有些地方雖已經(jīng)提出達(dá)峰目標(biāo)，但同時又上馬一些新的高能耗項目和工程，如果不能采取合理措施加以控制，將難以保證峰值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。許多地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)長期以煤炭、石油等高碳能源為主，能源生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)榷紘@煤炭而建，但由于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生了巨大的、剛性的能源需求，或受限于可再生能源稟賦不足且開發(fā)潛力有限，能源供應(yīng)系統(tǒng)無法短期內(nèi)擺脫高碳的格局，導(dǎo)致推動碳排放達(dá)峰工作較為艱巨。
三是基礎(chǔ)能力仍難以為達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供充分支撐。各地區(qū)溫室氣體排放相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)體系仍不夠完善，相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)還較為缺乏，難以為碳排放達(dá)峰分析提供足夠的數(shù)據(jù)支撐。目前，大部分省（區(qū)、市）都完成了省級溫室氣體清單的編制，但很多地區(qū)還沒有更詳細(xì)的市、縣級溫室氣體排放清單，對行業(yè)溫室氣體排放的核算也較為薄弱，因此也難以為碳排放達(dá)峰分析提供有效支持。此外，目前各地在對碳排放達(dá)峰目標(biāo)和路徑進(jìn)行分析時，采用的方法參差不齊，對路徑的合理性、科學(xué)性和可操作性也缺乏充分的論證，很大程度上影響了碳排放目標(biāo)和路徑的設(shè)定，而相關(guān)研究隊伍的能力和資金支持也需加強(qiáng)。
四、推動地方率先達(dá)峰的政策與建議
推動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)碳排放率先達(dá)峰是確保國家峰值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要基石和風(fēng)向標(biāo)。北京、上海等低碳試點(diǎn)地區(qū)通過對碳排放峰值目標(biāo)及實(shí)施路線圖研究，不斷加深對峰值目標(biāo)的科學(xué)認(rèn)識和政治共識，不斷強(qiáng)化低碳發(fā)展目標(biāo)的約束力和引領(lǐng)作用，不僅有助于加快形成綠色低碳轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制和發(fā)展模式，而且也有助于協(xié)同推動經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的高水平保護(hù)。為此建議：
一是加強(qiáng)頂層設(shè)計，推動盡早達(dá)峰。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得明顯成效、能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程加快等新形勢下，我國碳排放有可能提前達(dá)峰。建議充分利用我國發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期，在綜合考慮我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和需求的基礎(chǔ)上，從國家層面盡早制訂碳排放達(dá)峰行動路線圖，并提出落實(shí)碳排放達(dá)峰目標(biāo)的配套政策和保障措施。各地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步提升對碳排放達(dá)峰的認(rèn)識和宣傳，結(jié)合本地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、低碳產(chǎn)業(yè)培育、低碳能源利用、生態(tài)功能定位等方面的特點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化對本地區(qū)碳排放達(dá)峰路線圖的研究，明確推動碳排放達(dá)峰的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵措施。
二是強(qiáng)化總量控制，完善相關(guān)機(jī)制。為推動碳排放達(dá)峰目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，應(yīng)積極推動建立碳排放總量控制制度，在做好全國碳排放總量控制目標(biāo)設(shè)計的同時，研究提出碳排放總量控制目標(biāo)的行業(yè)、地區(qū)分解機(jī)制，并加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任考核和配套機(jī)制完善，引導(dǎo)各行業(yè)、各地區(qū)加快推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型。針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)發(fā)揮其先進(jìn)示范作用，按照提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和控制碳排放的總體要求，盡快研究提出碳排放總量控制目標(biāo)和落實(shí)方案。對于生態(tài)脆弱和開發(fā)強(qiáng)度大的地區(qū)，應(yīng)鼓勵其盡早提出地區(qū)碳排放總量控制目標(biāo)和思路，以控制增量為重點(diǎn)，并與生態(tài)保護(hù)、脫貧和提高碳匯等目標(biāo)綜合考慮。
三是強(qiáng)化宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。推動部分區(qū)域率先達(dá)峰是碳排放達(dá)峰和總量控制工作的堅強(qiáng)保障，也是在不同經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、能源和政策支持條件下，探索差異化低碳發(fā)展模式的“試驗(yàn)田”。建議進(jìn)一步加強(qiáng)對碳排放達(dá)峰推進(jìn)工作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)國家與地方以及省與市、縣之間的協(xié)調(diào)互動，推動國家頂層設(shè)計與地方先行先試的有機(jī)結(jié)合。國家應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對各地區(qū)推動碳排放達(dá)峰工作的指導(dǎo)，并加強(qiáng)在資金、人力、技術(shù)等方面的支持力度。各地應(yīng)深入總結(jié)和積極分享推動碳排放達(dá)峰和總量控制工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)能力建設(shè)，在低碳制度建設(shè)、低碳管理體系、低碳投融資機(jī)制等方面開展積極探索，形成推進(jìn)碳排放達(dá)峰和總量控制的創(chuàng)新思維及模式。