黨的十九大報告確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，明確提出了到本世紀中葉分兩步走建成社會主義現代化強國的目標，在這一進程中，生態文明建設將成為重要的一環。2018 年5 月召開的全國生態環境大會，進一步豐富了生態文明建設的思想內涵，提出了新時代推進我國生態文明建設的六大指導原則，為解決我國生態環境突出問題、做好生態環境保護工作指明了前進方向。作為生態文明建設重要組成部分的應對氣候變化工作，特別是控制溫室氣體排放，需要準確認識面臨的形勢，更好地統籌謀劃國際國內兩大方面。
中國應對氣候變化工作進展
中國應對氣候變化工作正式開始于上世紀80 年代末，由政府部門推薦的專家參加了聯合國環境署和世界氣象組織聯合成立的政府間氣候變化專門委員會工作，為歷次氣候變化評估報告的編寫作出了貢獻。中國政府代表參加了1990 年開始的氣候變化公約談判及其后的京都議定書和巴黎協定等相關談判，推動建立了公平合理的國際應對氣候變化制度。
為做好參加氣候變化國際談判和協調國內應對氣候變化政策與行動的工作，中國政府建立了相應的組織領導機制，從1990 年國務院環境保護委員會下的氣候變化協調小組，到1998 年設立由國家發展改革委員會牽頭的國家應對氣候變化對策協調小組，再到2007 年成立國家應對氣候變化領導小組，領導層級越來越高。時至今日，已經形成了由國家應對氣候變化領導小組統一領導、應對氣候變化主管部門歸口管理、各地區和部門分工負責、全社會廣泛參與的組織領導體制，為全國應對氣候變化工作提供了組織保障。
中國先后制定了多個應對氣候變化的戰略規劃。從2007 年第一部《中國應對氣候變化國家方案》，到2014 年《國家應對氣候變化規劃（2014-2020）》，從2013 年《國家適應氣候變化戰略》，到2016 年《城市適應氣候變化行動方案》，中國既制定了綜合型的應對氣候變化規劃， 也制定了專項的適應氣候變化方案。此外，從第十二個國民經濟和社會發展五年規劃綱要開始， 應對氣候變化已經作為專門的篇章納入其中，有關部門還通過制定發布控制溫室氣體排放工作方案，分解落實相關任務。在這些規劃中，確立了應對氣候變化工作的指導思想和原則，確定了重點領域和重點地區，提出了相關的對策措施，更重要的是，明確了規劃期的任務目標。2009 年， 在哥本哈根會議前夕，中國政府提出到2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年下降40% ～ 45%，非化石能源占一次能源消費的比重達到15％左右、森林面積和蓄積量分別增加4000 萬公頃、13 億立方米。 2015 年 ，中國在提交氣候變化公約的《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件中提出，二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年下降60% ～ 65%， 非化石能源占一次能源消費比重達到20% 左右， 森林蓄積量比2005 年增加45 億立方米左右。在適應氣候變化方面，農業、林業、水資源等重點領域和城市、沿海、生態脆弱地區形成有效抵御氣候變化風險的機制和能力，逐步完善預測預警和防災減災體系。規劃和目標的提出，指明了應對氣候變化工作的方向，引領了應對氣候變化的行動。
為落實應對氣候變化任務目標，各部門、各地方采取了多方面積極措施，在控制溫室氣體排放方面，通過調整經濟結構，鼓勵以低碳排放為特征的服務業和戰略性新興產業發展，淘汰落后產能，提高能源利用效率，積極發展非化石能源， 增加清潔能源占比，擴大植樹造林和加強森林撫育，有效控制溫室氣體特別是二氧化碳排放。有關部門和地方開展了類型多樣、各具特色的低碳試點、示范活動。
過去幾年，控制溫室氣體排放取得了積極成效。低碳試點城市的單位國內生產總值二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區，碳強度降幅顯著高于全國平均碳強度降低幅度；碳排放權交易試點取得積極進展，為建立全國碳市場奠定了基礎；經濟結構得到優化，服務業增加值占比超過50%，對經濟增長貢獻率達到60% 左右，以新興產業為代表的新動能對經濟增長貢獻率超過30%；淘汰落后過剩產能取得積極進展，五年間累計退出鋼鐵產能超過1.7 億噸，煤炭產能8 億噸，水泥產能2.3 億噸，平板玻璃產能1.1 億重量箱，關停煤電機組1500 萬千瓦；能源結構不斷優化，煤炭消費比重下降8.1 個百分點，清潔能源消費比重提高6.3 個百分點。溫室氣體排放增長趨勢得到有效遏制，2015 年單位GDP 二氧化碳排放比2010 年累計下降20%，超出目標值3 個百分點； 2017 年單位GDP 二氧化碳排放比2005 年下降46%，已經提前完成原定到2020 年下降40% ～ 45% 的目標。
新時期應對氣候變化工作形勢
全球氣候變化治理體系正在形成，低碳發展成為世界潮流
2015 年底各國談判達成的《巴黎協定》，提出了將全球溫升控制在2 度并爭取控制在1.5 度的目標，并將以各國自主決定貢獻作為行動的基礎， 這是繼公約和京都議定書以來又一個應對氣候變化的里程碑。此后，國際社會關于氣候變化的相關談判節奏明顯加快，國際民航組織第39 屆大會通過了《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明—氣候變化》和《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明— 全球市場措施機制》兩份重要文件，形成了第一個全球性行業減排市場機制。有關國家在關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書框架下，就減少強效溫室氣體氫氟碳化物（HFCs）的排放達成協議。國際海事組織也就國際海運業控制溫室氣體排放的談判取得積極進展。今年12 月在波蘭舉行的公約第25 次締約方會議期間將完成有關《巴黎協定》實施細則的談判，明年聯合國將舉行有關氣候變化的首腦會議，國際社會應對氣候變化的努力正在不斷加強，全球氣候治理體系已見雛形， 我國正在走入世界舞臺的中央，在全球環境治理和氣候治理上，也應該發揮引領作用，推進形成公平合理的國際應對氣候變化制度。
以提交和實施國家自主貢獻文件為標志，世界大多數國家都在采取積極措施，努力實現溫室氣體排放控制目標。有關國家采取的主要措施是， 制定應對氣候變化法律法規，實施相關標準；采取有利于減少溫室氣體排放的經濟政策，推行激勵措施；引入有關碳排放配額或減排量的市場交易機制，降低全社會減排成本；加大低碳技術的研發投入，鼓勵技術創新和擴散；推動社會各界的廣泛參與，引導和刺激綠色低碳消費。各國之所以紛紛采取措施推動低碳發展，主要是認識到低碳發展是長遠且必然的趨勢，搶占了低碳發展的先機，也就奪取了未來發展的制高點。因此， 我國的低碳發展將面臨激烈的國際競爭。我國經濟從高速增長進入高質量發展階段，低碳發展是必然選擇
隨著中國經濟發展進入新常態發展階段，以“人口紅利”和“廉價資源環境”為代表的傳統發展動能衰減，導致經濟發展速度減緩，并出現了結構性失衡現象，我國長期以來高資源和能源消耗、高污染、高排放的粗放型增長方式已經難以為繼，資源和環境問題日益成為進一步發展的瓶頸。
面對新的形勢，必須開辟新的發展路徑，加快轉變經濟發展方式，創新培育發展新動能，為長期發展注入新動力，激發經濟潛力。以低碳排放為主要特征的低碳發展，為我們實現經濟發展方式的轉變提供了新的機遇，為經濟的高質量發展提供了新的動能。正因為如此，2015 年，中共中央、國務院發出《關于加快推進生態文明建設的意見》，2016 年第十三個五年規劃綱要中提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，均將積極應對氣候變化作為重要的組成部分。
控制溫室氣體排放階段性目標已經確立，推進實施低碳發展戰略任重而道遠
2015 年巴黎會議前，中國在國家自主決定貢獻文件中，根據自身國情、發展階段、可持續發展戰略和國際責任擔當，確定了二氧化碳排放2030 年左右達到峰值并爭取盡早達峰的自主行動目標及其他目標，這既是我國對國際社會的莊嚴承諾，更是推進我國經濟社會可持續發展的重要保障。
上述目標絕非輕而易舉能夠實現。我國的經濟總量雖然已居世界第二位，但人均收入水平仍然較低，這意味著在未來一段時期，不論是經濟進一步發展還是人民生活水平的提高，都將對能源消費和溫室氣體排放增長提出更多需求。西方國家在經濟高度發達后才采取措施控制溫室氣體排放，而我國則是在經濟尚處于高速增長階段就必須采取行動，經濟、技術等方面能力的不足，加之我國以煤為主的能源結構特點，使我國控制二氧化碳排放面臨比西方發達國家更大的壓力和困難。
應對氣候變化工作的主要任務
未來一個時期的應對氣候變化工作，在國際層面，要“共謀全球生態文明建設，深度參與全球環境治理，形成世界環境保護和可持續發展的解決方案，引導應對氣候變化國際合作”“成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”。在國內，則要“實施積極應對氣候變化國家戰略”，推動經濟社會發展和能源系統低碳轉型，同時發揮應對氣候變化對高質量發展的引領、推動作用。
在國際合作領域，要推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。堅持發展中國家定位，加強與相關國家的溝通，鞏固國際談判中的戰略依托，堅定維護發展中國家利益，同時照顧其他國家的核心關注，積極推動完成關于巴黎協定實施細則的談判，為順利實施巴黎協定奠定堅實基礎。
在國內行動上，堅定實施低碳發展戰略和適應氣候變化戰略，落實國家自主貢獻承諾。
制定和實施積極的應對氣候變化國家戰略， 加強立法保障。《巴黎協定》要求各國提交長期溫室氣體低排放戰略。我國應在實施《國家應對氣候變化規劃（2014-2018）》基礎上，總結應對氣候變化工作的經驗，進一步研究提出長遠的應對氣候變化戰略，包括落實2030 年前后實現碳排放峰值目標的路線圖，提出適應本世紀中葉建設社會主義現代化強國分兩步走相應的應對氣候變化工作目標，以及長遠的全經濟尺度所有溫室氣體減排的行動計劃。為此，要加快建立應對氣候變化的法律法規體系，研究新形勢下應對氣候變化立法問題，在修訂現行法規時充分考慮應對氣候變化的要求，為應對氣候變化工作提供法律保障和依據。
通過低碳引領能源革命、打造低碳產業體系， 重點控制二氧化碳排放。二氧化碳是我國最主要的溫室氣體，在目前正式公布的1994、2005 和2012 年溫室氣體清單中，分別占了溫室氣體總排放量75.8%、80.0% 和83.2%（三個清單覆蓋的溫室氣體范圍不完全相同），控制了二氧化碳的排放， 實際上就有效控制了溫室氣體排放，而控制二氧化碳排放的關鍵，在于能否實現能源和經濟的低碳化。為此，必須在充分滿足經濟發展和社會生活需求的前提下，控制能源消費總量過快增長， 優先發展清潔能源，逐步擺脫對化石能源的嚴重依賴，實現能源供給和消費的低碳化。在經濟發展方面，則需改變長期以來傳統粗放的高碳增長模式，通過采用與新的資源環境約束條件相匹配的技術，發展以低碳排放為特征的新興產業，淘汰落后產能，調整經濟結構、產業結構和產品結構， 促進經濟增長質量的提高，實現低碳轉型。
持續深化各類低碳試點，創新應對氣候變化體制機制和相關制度。推動低碳發展是一項前無古人的事業，沒有現成的經驗可以遵循。試點是開展創新的一種有效工作方法，既要從立足全局的頂層設計入手，又要從地區、行業實際情況出發， 大膽探索，積極嘗試，更重要的是，要不斷總結可復制的低碳發展好的做法和經驗，并加以推廣。長遠的戰略規劃需要通過行之有效的制度加以實施，要在充分借鑒其他領域經驗的基礎上，加快應對氣候變化工作制度創新，積極探索新的制度， 強化制度執行，使強有力的制度成為應對氣候變化工作的可靠保障。
加快建立全國碳排放權交易體系，為企業實現低成本控制溫室氣體排放目標提供選擇機會。 盡量減輕企業采取控制溫室氣體行動的經濟負擔， 從而避免影響其市場競爭力，是鼓勵企業參與的重要動力。當前一個時期，要進一步做好全國碳市場建設的頂層設計，制定和完善相關制度體系， 包括碳排放配額分配制度，企業排放監測、核查和報告制度，企業違約的懲罰制度等，加緊建設注冊登記系統和交易系統等基礎設施，提升企業和相關各方參與碳市場的基礎能力，確保初始階段發電行業碳市場的順利啟動和運行，并在此基礎上逐步擴大全國碳市場的覆蓋范圍，豐富市場交易產品，充分發揮市場機制對于實現溫室氣體排放目標的促進作用。
加強應對氣候變化的科學研究和技術研發， 推動低碳技術創新和產業化。進一步加大對氣候變化領域基礎研究的支持力度，鼓勵科學界開展跨學科的綜合研究，提高對氣候變化問題的認識水平，為應對氣候變化決策提供科學支撐。與此同時，要組織科技界、企業界等對控制溫室氣體排放和適應氣候變化的重要領域開展技術攻關， 在創新技術的同時，加快新技術的產業化發展和應用，發揮技術進步對減緩和適應氣候變化的關鍵作用。
在經濟社會發展規劃和政策制定中充分考慮氣候變化因素，減輕氣候變化不利影響。鑒于氣候變化影響的長期性，必須強調應對氣候變化行動中減緩和適應并重。要定期開展不同尺度的氣候變化影響的評估，研究分析氣候變化對各地區、各行業的現實與潛在影響，從而制定有針對性的適應氣候變化戰略和規劃，特別是在制定長遠的經濟社會發展規劃和實施重大建設項目過程中， 必須充分考慮適應未來氣候變化情景，最大程度減輕氣候變化不利影響，避免或減少經濟損失。
加強應對氣候變化基礎能力建設，提高應對氣候變化各方面保障能力。以建立完善溫室氣體排放統計核算體系作為加強應對氣候變化基礎能力建設的切入點，加強企業和各級統計部門以及應對氣候變化主管部門監測、核算、報告溫室氣體排放狀況和編制溫室氣體排放清單的能力，從而支持控制溫室氣體排放政策和行動的決策。以推動發展綠色金融、低碳金融為突破口，降低企業應對氣候變化融資的成本，鼓勵企業采取積極的減排行動。以提高公眾氣候變化意識為基礎， 鼓勵各界積極參與控制溫室氣體排放，形成全社會廣泛參與應對氣候變化的良好氛圍。以本次機構改革應對氣候變化職能轉隸生態環境部門為契機，理順應對氣候變化工作管理體制，培養鍛煉應對氣候變化專業隊伍，保障應對氣候變化各項任務的落實。
（作者系國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心副主任）